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特邀嘉賓
周娟 湖南省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任
劉廣軍 黑龍江省哈爾濱市紀(jì)委監(jiān)委法規(guī)室（復(fù)查復(fù)議室）主任
鄧怡 四川省成都市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室主任
公款旅游不僅造成對公款的揮霍浪費,，占用公務(wù)時間,，還會損害黨風(fēng)政風(fēng),、影響黨和政府形象,，人民群眾反映強烈,。黨的十八大以來,，各地持續(xù)深化落實中央八項規(guī)定精神,，公款旅游問題得到有效遏制,，但相關(guān)問題具有頑固性,，個別黨員干部心存僥幸鉆空子,、搞變通，公款旅游行為趨于隱蔽,。二十屆中央紀(jì)委三次全會強調(diào),，有效防治隱形變異現(xiàn)象,，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、從嚴(yán)處理借培訓(xùn)考察,、黨建活動等名義公款旅游問題,。學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）要弄清楚，《條例》規(guī)定了哪些典型的公款旅游行為,，公款旅游行為有哪些構(gòu)成要件,，對相關(guān)人員和產(chǎn)生的費用怎樣處理等問題。為此,，我們特邀紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行交流,。
《條例》規(guī)定了哪些典型的公款旅游行為？還有哪些關(guān)于禁止公款旅游的紀(jì)法規(guī)定,？
鄧怡：《條例》第一百一十五條對公款旅游行為進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,，實踐中主要有5種情形：一是“公款游”，即旅游行為本身與公務(wù)無關(guān),，但使用公款,、套取公款或者安排下屬單位使用公款支付旅游費用；二是“借殼游”,，即表面上是參加學(xué)習(xí)培訓(xùn),、考察調(diào)研等公務(wù)，但實際上公務(wù)并無實質(zhì)內(nèi)容,，而是以這些活動為幌子組織旅游,，并最終由公款報銷；三是“順道游”,，即旅游行為與公務(wù)行為存在緊密聯(lián)系,，借公務(wù)之機改變行程，既履行公務(wù)也開展旅游活動,，相關(guān)旅游費用與公務(wù)費用一并報銷,；四是“公權(quán)游”，即使用公權(quán)力獲得旅游機會,，借參加所管理企業(yè),、下屬單位組織的考察活動之機旅游；五是“出國游”,，雖然沒有實質(zhì)性公務(wù),，但以考察、學(xué)習(xí),、培訓(xùn),、研討、招商,、參展,、參加會議等名義,，變相用公款出國（境）旅游,。從根本上說,，公款旅游行為是黨員干部公私不分、損公肥私,、假公濟私,，使用公款支付全部或者部分旅游費用的行為，侵犯了職務(wù)廉潔性,。
新時代以來,，成都市認(rèn)真貫徹落實中央八項規(guī)定精神，市委扛起作風(fēng)建設(shè)主體責(zé)任,，將糾治公款旅游問題作為全面從嚴(yán)治黨的重點任務(wù),，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、財會監(jiān)督,、審計監(jiān)督,、巡察監(jiān)督、社會監(jiān)督等各方監(jiān)督力量,，牽頭抓總集中推進(jìn),；市紀(jì)委監(jiān)委認(rèn)真履行監(jiān)督責(zé)任，“三不腐”一體推進(jìn),，一手抓嚴(yán)肅查處,，一手抓源頭治理，嚴(yán)肅懲治公款旅游問題,，取得良好成果,。
但是從近年來查處的公款旅游問題來看，也出現(xiàn)了一些隱形變異的新“花樣”,。比如,，在“借殼”上動心思，為了能夠走進(jìn)景區(qū),，打著接受“優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育”“紅色教育”等招牌,，實際上與一般旅游無異；在“順道”上玩心眼,，通過提前到,、推遲回的方式，延長不必要的公務(wù)行程,，刻意為旅游騰出更多精力和時間,；在“偶遇”上耍聰明，在公務(wù)行程中“偶遇”親屬,、朋友,，用公款報銷他人旅游費用,；在“公權(quán)”上做文章，明示或者暗示所管理企業(yè),、下屬單位組織所謂的“考察活動”,，彼此心照不宣，再以聽從活動安排為由參加旅游,，實質(zhì)上是自欺欺人,。對于這些隱形變異行為，要加強分析研判,，緊盯不放,，堅決查處。
周娟：《條例》對禁止公款旅游提出了明確要求,。同時,，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》等與黨紀(jì)規(guī)定銜接，禁止國家公職人員,、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和事業(yè)單位工作人員用公款旅游或者變相用公款旅游等行為,，紀(jì)法規(guī)定和制度規(guī)范相互配套、緊密銜接,，扎緊織密制度籠子,。《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（三）項規(guī)定,，違反規(guī)定公款消費的,，視情節(jié)輕重給予相應(yīng)處分，其中,，違規(guī)公款消費就包含了公款旅游在內(nèi)等違規(guī)使用公款的行為,。《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》第七條第（五）項規(guī)定,，不得有用公款旅游或者變相旅游的行為,。《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條第（五）項明確,，對事業(yè)單位工作人員,，同樣禁止用公款旅游或者變相用公款旅游。
《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》也在不同章節(jié)規(guī)定了黨政機關(guān)及其工作人員在國內(nèi)差旅,、因公臨時出國（境）,、組織會議及培訓(xùn)活動時，嚴(yán)禁以公務(wù)差旅為名變相旅游,，同時要求國有企業(yè),、國有金融企業(yè)、不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位參照執(zhí)行，為各類主體規(guī)范使用公款提供了依據(jù),?！吨醒牒蛧覚C關(guān)差旅費管理辦法》加強和規(guī)范中央和國家機關(guān)國內(nèi)差旅費管理，明確規(guī)定嚴(yán)禁無實質(zhì)內(nèi)容,、無明確公務(wù)目的的差旅活動,，嚴(yán)禁以任何名義和方式變相旅游，嚴(yán)禁異地部門間無實質(zhì)內(nèi)容的學(xué)習(xí)交流和考察調(diào)研,?！吨醒牒蛧覚C關(guān)培訓(xùn)費管理辦法》規(guī)定,，嚴(yán)禁借培訓(xùn)名義安排公款旅游,，等等。
公款旅游行為有哪些構(gòu)成要件,，怎樣把握執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點,？與《條例》第一百零一條規(guī)定的接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的旅游等活動安排如何區(qū)分？
周娟：公款旅游行為的構(gòu)成要件有以下4個方面：
客體,。該行為侵犯的是復(fù)雜客體,。根據(jù)《條例》及相關(guān)規(guī)定，該行為侵犯的主要是黨員及公職人員的職務(wù)廉潔性,，以及黨政機關(guān),、國有企業(yè)、事業(yè)單位的公款管理制度,，同時,，由于該行為多發(fā)生在組織會議、培訓(xùn),、公務(wù)差旅,、出國（境）考察等過程中，所以還可能同時侵犯相應(yīng)的會議管理,、培訓(xùn),、公務(wù)出行等制度規(guī)范。
客觀方面,。根據(jù)《條例》第一百一十五條,，公款旅游行為的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：一是直接明目張膽組織、參加公款旅游,，這些旅游活動與公務(wù)活動無關(guān)或者無必要,；二是變相公款旅游，既包括在國內(nèi)以學(xué)習(xí)培訓(xùn),、考察調(diào)研等為名變相公款旅游,，也包括以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn),、研討,、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游,；三是借機旅游,，其中包括借公務(wù)差旅之機改變公務(wù)行程旅游，還包括參加所管理企業(yè),、下屬單位組織的考察活動時借機旅游等,。
主體。該行為是一般主體,，既包括黨員,、公職人員，也包括黨組織,、黨政機關(guān),、國有企業(yè)、事業(yè)單位,、人民團(tuán)體等主體,。黨組織或者有關(guān)單位有本違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的紀(jì)律責(zé)任,。
主觀方面,。構(gòu)成公款旅游行為的人員主觀上均為故意，即明知自己的行為將對其從事公務(wù)的廉潔性,、對其身份必備的廉潔要求和國家對公款的管理制度產(chǎn)生損害而故意實施,。
在查處公款旅游問題時，應(yīng)主要查明涉案人員行為方式,、準(zhǔn)確界定相關(guān)人員責(zé)任,、查清并及時處置涉案財物精準(zhǔn)開展執(zhí)紀(jì)工作。審查調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)圍繞以下幾個方面收集證據(jù)：
關(guān)于相關(guān)人員主體身份的證據(jù),。查明其是否具有黨員,、公職人員身份，所在單位性質(zhì)是黨政機關(guān),、國有企業(yè)還是事業(yè)單位等,；是否系所在單位領(lǐng)導(dǎo)干部，其職權(quán)職責(zé)是何范圍等,。
關(guān)于公款旅游具體表現(xiàn)形式的證據(jù),。一要查明公款旅游時間、地點,、參與人員,、路線行程等基本事實,，全面呈現(xiàn)公款旅游動議發(fā)起、決策審批,、組織實施的過程,，厘清相關(guān)人員所起作用；二要查明出行依據(jù)是否合法合規(guī),、事由是否合理充分,，是否借用學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等名義掩蓋公款旅游的事實,；三要查明是否擅自改變公務(wù)行程,，變更行程的原因及合理性、變更后的行程是否包含旅游景點等事實,。
關(guān)于公款報銷旅游費用的證據(jù),。重點查明費用報銷的經(jīng)過，包括旅游費用的具體金額,、是否已經(jīng)完成報銷手續(xù),、采用何種方式報銷、報銷所獲錢款的性質(zhì)是否確系公款,、參與人員各自所應(yīng)支付的費用等。
劉廣軍：《條例》第一百零一條規(guī)定的“接受,、提供可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請或者旅游,、健身、娛樂等活動安排”中的“旅游”,，主要是指接受與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)聯(lián),、與公正執(zhí)行公務(wù)相沖突的旅游活動安排，侵害的是職務(wù)行為的廉潔性,。比如,，管理和服務(wù)對象安排的旅游，下級單位為上級領(lǐng)導(dǎo)部門工作人員提供的旅游等,，無論是什么標(biāo)準(zhǔn),，無論是否用公款支付，只要可能影響公正執(zhí)行公務(wù),，就一概不允許,。《條例》第一百一十五條強調(diào)的是對公款違規(guī)使用,，屬于揮霍浪費公款的行為,。前者無論公款開支還是私人支付，只要可能影響公正執(zhí)行公務(wù),，情節(jié)較重就構(gòu)成違紀(jì),；后者只能是使用公款支付旅游費用，才構(gòu)成違紀(jì)。如果上級單位黨員干部接受下級單位安排的公款旅游,，則一個行為可能同時符合《條例》第一百零一條和第一百一十五條的違紀(jì)構(gòu)成,，根據(jù)《條例》第二十五條規(guī)定，應(yīng)該依照處分較重的條款定性處理,。
公款旅游案件中,，對相關(guān)人員和產(chǎn)生的費用怎樣處理？對于在公務(wù)差旅中“搭便車”自費游等問題如何把握,？
劉廣軍：對涉案人員的處置事關(guān)案件質(zhì)量和處理效果,，應(yīng)堅持兩個原則。第一,，全面從嚴(yán),，要堅持嚴(yán)的基調(diào)，發(fā)現(xiàn)一起查處一起,，對公款旅游行為作出準(zhǔn)確認(rèn)定和嚴(yán)肅處理,。第二，實事求是,，對實踐中的不同情況準(zhǔn)確區(qū)分,，避免簡單化處理，確保處理質(zhì)效,。要聚焦審批決策,、財務(wù)報銷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，查清事實,、厘清責(zé)任,，區(qū)分是直接決策者還是明知放任不管，是組織者還是參與者等情況,，根據(jù)相關(guān)人員在公款旅游活動中所處的地位或所起的作用作出精準(zhǔn)處理,，并視情追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。同時,，對存在應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后不處置不報告等情形的,，也應(yīng)視情對有關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。
涉案財物處置工作是案件查辦的重要環(huán)節(jié),，在查清違紀(jì)違法事實的基礎(chǔ)上,，要嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法追繳違紀(jì)違法所得，并將追繳情況作為處理的重要情節(jié),。實踐中,，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)根據(jù)案件具體情況，全面審查旅游消費清單,、報銷憑證等書證,，并結(jié)合相關(guān)人員的交代,，準(zhǔn)確認(rèn)定參加旅游者應(yīng)負(fù)擔(dān)的費用。對于用公款違規(guī)支付的旅游費用應(yīng)由相關(guān)黨員個人退賠,。同時,，對于因時間久遠(yuǎn)、書證缺失或僅有相關(guān)人員交代等無法準(zhǔn)確認(rèn)定旅游費用且相關(guān)人員自愿主動上交相關(guān)費用的,，可按主動登記上交處理,。
鄧怡：公務(wù)差旅的核心目的是公務(wù)，差旅只是為了執(zhí)行公務(wù)必須經(jīng)歷的過程,，不能本末倒置,。在判斷公務(wù)差旅中“搭便車”自費游等問題時，可以從3個方面重點把握：一是自費游的時間,、地點安排是否合理,，有無主次不分，在本可以晚點出發(fā),、提前返程或就近住宿的情況下,，是否故意延長公務(wù)行程時間或舍近求遠(yuǎn)住在景點附近，導(dǎo)致不必要的住宿和交通開支并用公款報銷,；二是自費游是否影響執(zhí)行公務(wù)的效果,，如果自費游占用了大量時間，相關(guān)人員無法集中精力開展公務(wù),，可能導(dǎo)致公務(wù)活動未能取得預(yù)期效果或者造成一定損失,；三是自費游的同時是否使用了公權(quán)、公物,，如果一邊自己支付門票、住宿等費用,，一邊使用公車接送或者利用職務(wù)上的影響享受免費導(dǎo)游及餐飲,、住宿等折扣，則不屬于純粹的“自費游”,，本質(zhì)上還是侵犯了職務(wù)廉潔性,。
需要指出的是，黨員干部在公務(wù)差旅期間,，在不影響正常執(zhí)行公務(wù)和本單位差旅紀(jì)律要求的前提下,，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意后，利用休息間隙,，自費參觀附近的公園,、古跡、商業(yè)區(qū)等并自行返回,，沒有造成不良影響的,，一般不認(rèn)定為違紀(jì),，但是如果在“自費游”的過程中，因為發(fā)表不當(dāng)言論或者在公共場所有不當(dāng)行為舉止,，造成不良影響的,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形進(jìn)行談話提醒、批評教育,、誡勉處理或給予黨紀(jì)政務(wù)處分,。
怎樣對借培訓(xùn)考察、黨建活動等名義公款旅游問題精準(zhǔn)施策,、系統(tǒng)治理,？
鄧怡：二十屆中央紀(jì)委三次全會要求，有效防治隱形變異現(xiàn)象,，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn),、從嚴(yán)處理借培訓(xùn)考察、黨建活動等名義公款旅游問題,。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)必須堅持嚴(yán)的基調(diào),，對此類行為露頭就打，充分揭示其“掩耳盜鈴”的行為本質(zhì),，徹底打消少數(shù)黨員干部以公務(wù)之名行旅游之實的僥幸心理,。
一是壓緊壓實黨組織管黨治黨政治責(zé)任。推動各級各單位黨委（黨組）切實落實作風(fēng)建設(shè)主體責(zé)任,，知責(zé),、守責(zé)、擔(dān)責(zé),，“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”,，帶頭落實中央八項規(guī)定精神，自覺杜絕公款旅游問題,，嚴(yán)格加強對本地區(qū),、本單位、本系統(tǒng)黨員干部教育管理監(jiān)督,。同時強化主管單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,，對公務(wù)差旅方案從嚴(yán)掌握，過程精準(zhǔn)控制,，切實擔(dān)負(fù)起監(jiān)管職責(zé),，對出現(xiàn)借培訓(xùn)考察、黨建活動等名義公款旅游的苗頭性問題及時核實不予審批,，及時處理糾正,。
二是“零容忍”懲治公款旅游問題。深入推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督,、監(jiān)察監(jiān)督,、派駐監(jiān)督,、巡視巡察監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，聯(lián)動發(fā)揮職能監(jiān)督,、群眾監(jiān)督,、媒體監(jiān)督等各項監(jiān)督作用，不斷織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),。對頂風(fēng)違紀(jì)行為,，發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅查處一起,，保持緊盯不放,、寸步不讓的高壓態(tài)勢，讓反復(fù)出現(xiàn)的公款旅游問題逐漸減少,，有力制止公款旅游新表現(xiàn)新形式蔓延滋長,。深刻把握風(fēng)腐一體內(nèi)在規(guī)律，既“由風(fēng)查腐”又“由腐糾風(fēng)”,，對不正之風(fēng)背后的請托辦事,、利益輸送等腐敗問題深挖徹查，對腐敗背后的享樂奢靡等作風(fēng)問題細(xì)糾嚴(yán)懲,，切實做到風(fēng)腐同查,、風(fēng)腐同治、風(fēng)腐同通報,。
三是深化源頭治理推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)常態(tài)長效,。加強紀(jì)律建設(shè)，以學(xué)習(xí)貫徹新修訂的《條例》為契機,，通過學(xué)習(xí)“規(guī)紀(jì)法”,、專題巡講等做法，推動黨員干部對應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律入腦入心,。充分運用近年來查處的公款旅游典型案例,，深入剖析違紀(jì)點位及嚴(yán)重后果，教育引導(dǎo)黨員干部學(xué)紀(jì),、知紀(jì)、明紀(jì),、守紀(jì),，從個案中吸取深刻教訓(xùn)，強化紀(jì)律規(guī)矩意識,。推動各級各單位加強制度建設(shè),，建立健全管人、管事,、管權(quán)制度規(guī)范,，通過“正面清單+負(fù)面清單”的方式,，讓黨員干部知道在公務(wù)差旅中哪些底線不能碰，嚴(yán)格對公務(wù)差旅活動的管理,。
劉廣軍：二十屆中央紀(jì)委三次全會點出了公款旅游的新表現(xiàn)新形式,，為下步開展工作指明了方向。
一是精準(zhǔn)監(jiān)督靶向發(fā)力,。堅持問題導(dǎo)向,，對照全會部署和《條例》規(guī)定，全面梳理,、認(rèn)真分析歷年查處的公款旅游問題,，通過深入分析民生熱線、信訪舉報,、網(wǎng)絡(luò)輿情等,，找準(zhǔn)本地區(qū)公款旅游主要表現(xiàn)，結(jié)合實際,，明確糾治靶向,。
二是專項治理破解頑疾。開展公款旅游專項治理,，聚焦普遍發(fā)生,、反復(fù)出現(xiàn)和群眾反映強烈的問題，抓具體抓深入,，一個問題一個問題解決,，確保取得實效。發(fā)揮派駐機構(gòu)近距離,、全天候,、常態(tài)化優(yōu)勢，對駐在單位發(fā)生的調(diào)研,、考察,、培訓(xùn)等，做到事前,、事中,、事后全過程監(jiān)督提醒，推動財政等職能部門對差旅,、培訓(xùn)費用報銷情況等嚴(yán)格把關(guān),；強化“室組地”聯(lián)動，常態(tài)化對“三公”經(jīng)費使用情況開展檢查,，對公款旅游問題“零容忍”,，以嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)推動黨員干部學(xué)紀(jì)、知紀(jì),、明紀(jì),、守紀(jì),。
三是風(fēng)腐同查嚴(yán)防變異。加強與巡視巡察統(tǒng)籌銜接,，深化與財會監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動,，用好審計監(jiān)督成果，增強發(fā)現(xiàn)公款旅游特別是隱形變異問題的能力,。在審查調(diào)查中,，既“由風(fēng)查腐”又“由腐糾風(fēng)”，通過延伸調(diào)查和關(guān)聯(lián)比對,，揭開隱藏在作風(fēng)外衣下的腐敗問題,，切實嚴(yán)控風(fēng)腐交織借勢成患。
四是系統(tǒng)治理常態(tài)長效,。從健全制度機制入手,，推動職能部門開展制度建設(shè)“回頭看”，全面檢視排查制度建設(shè)和執(zhí)行中的空白,、模糊地帶,，及時堵塞制度漏洞、管理盲區(qū),。推動發(fā)案地區(qū),、部門、單位進(jìn)一步完善內(nèi)控機制,，將責(zé)任落實到部門,、崗位和具體責(zé)任人，強化制度執(zhí)行,，對在制度執(zhí)行上打擦邊球,、搞變通等行為嚴(yán)肅問責(zé)，從源頭上管好公務(wù)差旅經(jīng)費,，切實發(fā)揮好制度剛性約束作用,。
